《明代县政研究》

 

何朝晖（北京大学图书馆 馆员）

 

内容提要

一  县政的研究价值

县是明代官僚体系中最下一级地方政权。所谓“朝廷命官”，只到县级官员为止。在县以下，不再有正式的行政区划，也不再有政府衙门和朝廷职官。县官为“亲民之官”，县级政权正处于国家与社会的结合点上。

因而对明代县级政权的研究，除了具有传统官僚政治研究的价值外，更具有考察中国古代社会后期国家与社会关系的特殊意义。县级政权提供了这样一个适当的切入点，上连整个国家官僚机器，下接广阔的基层民间社会。国家与社会的种种联系、冲突、调适、整合，都通过县级机构的运转过程和状况反映出来。

县级衙门与从中央到地方的其他政府机构相比较，有其鲜明的特点。首先，后者在工作中无论是承上还是启下，都只与其他政府部门打交道；无论其职责多么繁杂，都只是官僚机器内部运作链条中间的一个环节。而县级政府处于整个国家官僚机器的末端，一方面要接受上级部门的指示和督导，另一方面则直接面向基层社会和普通百姓实施其政令。其次，县级政府设员很少，职责却极为繁重。县以上各级机构，或为某一单一职能部门，或处理政务以公牍往还为主，而县级衙门则集吏、户、礼、兵、刑、工各项职能于一身，并且是来自各个方面的繁杂政令的具体实施者。直至今日，对县级政府仍有“上有千条线，下面一根针”的说法。第三，县级政权与基层社会联系紧密。县衙中除极少数由朝廷任命的职官外，绝大多数办事人员——书吏、皂隶等都来自地方百姓，乡以下则通过民间产生的里长、老人、粮长、保甲长等进行治理。一方面，县及其以下政府组织广泛吸纳地方民众参与；另一方面，县的各项行政目标的完成有赖于地方社会的合作与配合。

正是由于以上特点，凸显了县政研究的独特价值。对明代县级政府组成及其运作机制的考察，不仅将填补明代官僚制度研究中关于这一级政权的空白，而且有助于我们了解明代国家权力如何通过其权力末梢深入民间，深入基层，国家如何达成对基层社会的控制，实现其统治目标。

在中国古代政治制度的研究中，对地方制度的研究是一个薄弱环节，明代制度史的研究也同样如此。虽然近来这方面的研究日益受到重视，出现了不少新成果，但仍存在较大空缺。

关于中国古代的县制，二十世纪以来海内外学者陆续发表了一批论文。虽然这些关于县制研究成果的绝对数量达到了约百种，但相对于长达一个世纪的时间，相对于县制长达两千余年的历史，相对于县制丰富的内容和众多的未解之谜，上面这个数字仍然可以说是微不足道的。总的来看，迄今关于中国古代县制的研究，基本上仍是孤立和零散的，难以形成关于中国古代县制发展的整体的连贯的图像。仅就各个断代来说，关于县制的某一侧面或某一局部的研究居多，系统性的著作比较少。

二  本书的旨趣与架构

尽管关于明代县政的专门研究已有Thomas G. Nimick的博士论文和柏桦的两部著作问世，但明代县政中的许多领域仍值得进一步深入探讨。首先，明代县制的诸多细节有待厘清。明代县官的资格与选任，为一般论者所重，但对于县官地位的前后变化对其任职和施政行为的影响，则着墨不多。明代吏书在行政事务中起着十分重要的作用，一般研究多集中于对吏书弊端的探讨，而对吏书在公务处理中的具体作用则语焉不详。明代县级政府中大量的执行事务由役来完成，以往的成果多将役纳入赋役制度的范围加以研究，而较少从其在政务运转中的作用与地位着眼。县级政府的实际日常运作过程和状态，也存在很多没有弄清的问题。其次，还存在不少大的空白。此前的研究大都集中于官制和官员层面，偏重对县行政体制及县官施政理念和行为的探讨。财政是地方行政运转的基础，对于这一重要方面，无论是Nimick 还是柏桦的著作都鲜有涉及。基层组织、治安与荒政也是县政中的重大问题，现有的著作也大都付之阙如。再次，对明代县政的整体把握和理论思考不足。行政、司法、财政、治安、荒政、教化等方面如何构成县政的有机整体？明代县政的特点和发展趋势究竟是什么？县政中所反映出来的中央与地方、国家与社会的关系如何？这些问题都有待于进一步解答。

本书拟就解决上述问题作一些尝试。通过搜集政书、方志、官箴、文集等中的大量相关资料，从行政体制、司法审判制度、财政制度、治安、恤政及教化等方面对明代县的政治制度和运作方式进行了全面系统的考述，并在此基础上对明代县体制作了分析和评价。第一章为导言；第二章论述了明代的县行政体制；第三章论述了明代县的司法审判制度；第四章对明代县的财政体制进行了详细论述；第五章对明代县的治安、恤政和教化进行了论述；第六章为结论。

三  明代县政的特点与评价

1 县行政体制的构成与官吏的管理

明代县行政体制的构成呈金字塔形。最上层为知县、佐贰、首领、杂职等为数很少的朝廷命官；其次是少量具有国家正式编制的吏员，及从民间雇请的书算，负责处理文牍事务；再次为从百姓中佥派或雇募的杂役，充当政府公务的具体执行者；第四级为里甲、保甲等基层组织，负责官府与普通百姓之间的信息传递与沟通，将政府的指令贯彻到民间。县官号称亲民之官，但实际上除理讼、追比钱粮之外与普通百姓直接接触的机会并不多，大量的行政事务是通过层层下达指令完成的。

在管理上，县官属于国家正式的文官系统，其考核、升迁有相应的规范程序，其行为由国家监察系统加以监督。吏、役由县官负责管理。吏虽也具有国家正式编制，其考核、升迁由吏部管理，但对吏的监督并没有纳入国家监察系统的职责范围，而由官员实施对属吏的监管。役由县官佥派或雇募，其管理自然也由官负责。然而官来自外地，吏、役源自土著，为数极少的县级官员根本无法对为数众多的吏、役实施有效的监管，县官对吏、役多只能采取疏远、防范的姿态，因而吏胥之弊始终是明代县政中的一大问题。对里长、老人、保甲长等基层职役，县官所重者为能配合完成催征赋役、勾摄公事、地方教化治安等事，对里胥在基层的舞弊为害，则更是鞭长莫及。

2 县官作用与地位、责任与权力的矛盾

地方治理的好坏关系到王朝的长治久安，因而县官对于国家的兴衰治乱实担负着十分重要的责任。明太祖深切感受到元代因吏治腐败导致灭亡的教训，非常重视地方吏治和亲民官的选任。明中叶以后选举渐重科举资格，选官中形成重内轻外的局面，县官的地位和素质显著下降，成为导致地方吏治恶化的重要原因。

明代中央对地方的监控十分严密。县官作为最低一级地方官员，其权力的行使受到种种制约，难以展布。地方司、道、府、州皆为其上司，凡事动须上请，行事动遭掣肘。县级衙门事务繁多，头绪纷杂，县官工作任务十分繁重，但权力却非常有限，地位低微，因而常使为令者叫苦不迭。进士出身者只把它作为行取京职的跳板，举监出身者把它当作进取无望之后的栖身之所，县职的这种尴尬处境对地方治道显然是十分不利的。

3 灰色地带与模糊身份

在中央对地方的监管中，注重要求地方向中央输纳足额的税粮、物料，提供充足的徭役，保证地方的安定；而县级政府的运转和基层社会的管理，则交由县官负责。县官可以根据当地的情况，调动辖区内的人力、财力资源，满足地方政府的需要。中央对各地的正项赋税制订了相对固定的限额，而满足地方需要的各种差役征派、里甲索取、词讼赃罚的收取、劝募资金的使用，则基本上由县官说了算。县官作为一方父母的权力，也正体现于此。这种县官在上级严密监控之外所保留的自主空间和可供支配的自由资源，从正面来说，可以令一个有抱负、有责任感的县官有能力在地方做一番事业，明中期赋役制度改革的许多探索，就是从县一级开始的；从负面来说，也可以让一个腐败的县官把治内当作食邑和家产，肆意加以侵渔盘剥。

对于县官自筹人力、经费用于地方政务运转和地方建设的部分，中央缺乏有力的监控措施。正如黄仁宇说“明朝的财政制度并没有明确区分国家的收入与支出与皇帝个人的收入与支出的关系”，在地方县的公产与县官私产之间也是纠缠不清的。地方火甲、民壮等为县官私役，赃赎入县官私囊，役银为县官侵吞的现象屡见不鲜，常例和火耗成为县官的当然收入，而上级对此却很难进行审计核查。许多征派被披上合法的外衣，具体流向则难以诘问。如此，产生了管理上的盲区和公私混杂的灰色地带。在明代微薄的俸禄下，许多县官正是靠着这些灰色收入获得体面的生活甚至发家致富。赋役征收及报解过程中的贪污中饱是中国官僚体系的一个“结构特征”，在县级政权中更是如此。

在另一个层面上，在明代县级政府中，国家设置的职官和经制吏员过少，大量的公务由差役、里胥来具体执行。这些胥役的身份不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上。

杂役具有双重身份，既是被压榨的对象，也充当压榨者。一方面，大量重役因官吏需索而赔累破产；另一方面，杂役又利用官方赋予的权力，欺上瞒下，损公肥私，欺诈百姓，造成了明代县政中引人瞩目的弊端。粮长、库役、收头等赔累重役，老实本分者饱受压榨，以致倾家荡产；奸诈之徒钻营承役，百端作弊，能以此致富。这实际上是一种驱良为恶的制度。

近代行政体制具有机构科层化和运作法制化的特点。以现代理性化行政为标准衡量，明代县以下缺乏科层化的行政机构。行政职能由半官半民的胥役承担的结果，使之难以得到制度化的监督，容易导致腐败。  

4 地方政府职能的偏差

在明代县级政府的日常政务中，赋役征收、审理词讼牢不可破地始终占据着中心地位。事实上，对于这两项事务县官承担了最重大的责任，也耗费了主要的时间和精力。而对于备荒与赈灾、公共事业建设、地方教化等社会职能，地方政府则没有给予充分的重视，投入足够的力度。县官普遍把这些当作可有可无的“不急之务”，地方财政也没有为发挥地方政府的社会职能提供足够的经费。“今郡邑日夜从事，唯急催科、严勾摄、征夫马、饰厨传，钩隐衒奇，纳交要誉，以为首务。至于王政之本，若闾里休戚，风俗厚薄，一切视为细故，略不经意。”上级的督责也以司法、财政为重。“督抚只题调属员，便为整顿地方矣，不问其兴利除弊也。州县只料理案牍，便为才具兼优矣，不问农桑教养也。……此皆由于一丝一忽悉取公帑，有司每办一事，上畏户工二部之驳诘，下畏身家之赔累，但取其事之美观而无实济者，日奔走以为勤。”大部分县官只以词讼完结、税粮无欠为目标，只有少数勤勉爱民的官员才能抽出时间和精力筹措资金兴利除弊，为民造福。Thomas G. Nimick认为，明代的地方行政在以很低的费用维持一个最低限度的政府方面是成功的。而这不可避免地造成了政府职能的缺损，经济、文化事业经费短缺，不能履行地方社会建设职能。

5 基层社会治理的变迁

明太祖为确立万世基业，确保社会长治久安，十分用心于基层社会的治理和基层组织建设。洪武十四年在全国颁行了户籍管理与赋役征收合一的里甲制度，并辅之以老人、申明亭等制度，使基层组织兼具教化、调解等职能，目的是保证社会的稳定和统治的稳固。太祖甚至赋予绑缚不法官吏进京及奏保遭诬陷官员的权力，试图使之成为制衡地方官府的力量，以保持政府的廉洁。

但进入中叶以后，一方面里甲僵化的管理模式不能适应变化了的社会经济环境；另一方面里老听讼、教化等制度败坏，丧失了在民间的权威性，也为地方官府所轻视，里甲制度弊病丛生。明中期以后地方政府不得不着手改造和重组基层组织，建立了保甲、乡约等组织，与里甲制度并行互补。明初集征税、治安、教化为一体的基层里甲组织功能走向分化，变为由多种组织共同完成；同时这一变迁意味着国家对编户齐民的人身控制有所松动，国家权力对基层社会的介入力度有所削弱，乡村自治的倾向重新增强。